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【市中区十九大征文获奖作品选刊】监察体制改革后的检察职能与监察职能

作者:朱红瑛     来源:区人民检察院     发布时间:2018年07月12日    点击数:

监察体制改革导致了国家监察委员会的诞生和检察院部分职能的整合,引发了监察权和检察权法律性质的重新定位。以权力制约为基础,监察权是独立于立法权、行政权和司法权的国家权力,属于权力监督的范畴。检察院随着职能整合而被部分剥离的权力主要是职务犯罪侦查权。事实上该项权力的行使本就不属于权力监督,而属于权力制衡,检察院对刑事案件的侦查行为、审判行为、刑事判决执行机关及监所机关的执行行为以及一般行政行为的监督权才属于真正意义上的监督权。因此,职能整合并不会改变检察机关作为法律监督机关的宪法定位。监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段四个方面形成差异互补,二者各司其职,丰富和完善了权力制约体系。

   

一、职能整合后的检察院与检察权  

检察机关反贪污、反渎职和预防犯罪相关职能整合至监察委员会所导致的直接后果就是检察机关丧失了其监督主体的唯一性和监督手段的专门性,继而引发了检察机关是否还是法律监督机关以及检察权是否还属于监督权的质疑。将检察机关定位为公诉机关和诉讼监督机关的观点的主要理由在于职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力,是我国宪法将检察机关定位为“国家法律监督机关”的主要根据和重要支撑,因此,侦查权的剥离将影响检察院法律监督机关地位的性质。  

职务犯罪侦查权可以被视为检察机关最具刚性的权力,但并非最具监督属性的权力。根据我国《人民检察院组织法》和我国《刑事诉讼法》的相关规定以及近年的检察工作实践,检察院的职能主要包括公诉、侦查、侦查监督、审判和执行监督以及行政监督。“公诉权包括审查起诉、提起公诉、不起诉、撤诉、出庭支持公诉等一系列诉讼权力,是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力,是检察权的重要组成部分。”检察院可以对直接受理的案件行使侦查权,也可以对公安机关侦查的案件行使补充侦查权。侦查监督包括批准逮捕、对公安机关的侦查行为进行审查决定是否提起公诉。审判及执行监督是针对法院的民事、行政和刑事审判以及刑事判决的执行行为进行的监督。行政监督权并非传统意义上的检察权,它是指检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,有权通过发出检察建议的方式督促其纠正。随着行政公益诉讼试点的实施以及该制度被正式纳入我国《行政诉讼法》,行政监督权开始成为检察权的重要组成部分。基于检察院是我国的法律监督机关,检察权的性质就是法律监督权这一理论前提,许多人将检察院的上述五种职能都归入了监督权。然而,笔者认为并非如此。公诉、侦查和侦查监督都是围绕着刑事诉讼而开展的,这几项职能有着共同的特点,即检察院都是作为一方主体参与到诉讼过程中,任何一个完整的刑事诉讼都必须由包括检察院在内的多个国家机关的行为共同完成,参与其中的任何一个国家机关都可以通过行使各自的职权阻断、终结诉讼进程或者改变诉讼进程的方向。举例来说,对于公安机关侦查终结的案件,检察院经审查认为证据不足的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。公安机关侦查终结并将案件移送给检察院的目的是希望检察院提起公诉,从而使案件进入审判程序,但是检察院通过对公安机关侦查结果的审查改变了诉讼进程的走向,使得案件重回侦查程序。如果案件经过二次补充侦查,检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件,则应当作出不起诉的决定,此举就终结了整个诉讼程序。检察院对自行侦查终结的案件,也是通过提起公诉、不起诉或者撤销案件的方式决定案件进程是否继续以及如何继续。这些显然符合权力制衡的本质特征,即检察机关的公诉权、侦查权以及对公安机关的侦查进行审查等权力并不属于监督权,而是刑事诉讼中的权力制衡的体现。  

检察院对审判行为、刑事判决执行机关及监所机关的执行行为以及一般行政行为的监督属于更为典型的监督权。检察院对审判行为的监督是通过抗诉的方式来进行的,抗诉并不能直接改变法院的审判结果,只能启动再审程序。若发现监狱、看守所等特定行政机关的行为违法,检察院是通知执行机关或者主管机关予以纠正。对其他行政机关的违法行为,检察院“应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察院才可以提起行政公益诉讼。检察院在改革试点中被整合至监察委员会的职务犯罪侦查权并不属于监督权的范畴,而其原有的监督职权全部被保留。更何况,由于监察委员会调查完毕后仍需将案件移送检察院审查起诉,因此,检察院是否应保留一部分职务犯罪侦查权目前尚无定论。如果检察院因审查起诉的需要而保留部分侦查权,则以丧失侦查权为由否定检察院法律监督机关地位的观点将更加无法自圆其说。  

因此,监察体制改革并未改变检察院作为法律监督机关的定位的观点。不过,“检察机关是法律监督机关,但不能以此就得出结论检察权就只是法律监督权,因为检察权是外延远远广于法律监督权的一个概念,检察权是包含有法律监督的权力”。  

   

二、监察监督与检察监督的关系  

宪法和《人民检察院组织法》规定,人民检察院是国家的法律监督机关。20161225日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的“关于国家监察体制改革试点工作的决定”确定,国家监察机关对所有行使公权力的公职人员依法实施监察,由国家监察机关监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守的情况。改革以来,监察委员会和检察院的关系自然成为一个不容回避的问题。有人认为“监察委员会就事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关”之说。有人则提出完全相反的观点,认为“监察委员会的成立,并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”。笔者认为,法律监督权并非排他性的权力,根据我国宪法确立的人民代表大会体制,我国未来检察监督和监察监督共同构成国家监督体系,二者应是一种相互配合和相互制约的关系。  

首先,检察监督和监察监督是相互配合的。其配合主要表现在下述四个方面:其一,监察机关对公职人员行使监察,通过对相应监督线索的审查、分析,如认定公职人员存在腐败、渎职性质的违法乃至犯罪行为,即启动调查或侦查程序,通过调查、侦查,确定行为人涉嫌职务犯罪,即移送检察机关依法提起公诉;其二,检察机关依中共十八届四中全会关于“对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”实行检察监督,探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求,以及第十二届全国人大常委会第十五次会议“关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定”,在行使对行政违法行为和行政违法不作为监督职责的过程中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置;其三,监察机关在对公职人员行使监察职能过程中,发现有与之相关的非公职人员的公民法人或者其他组织实施的属于检察机关自侦范围的刑事案件线索,应移交检察机关侦查;其四,检察机关根据《人民检察院组织法》,在对公安机关实施的刑事强制措施行为和侦查行为、人民法院的审理、裁判、执行行为、以及监狱、看守所实施检察监督的过程中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置。在以上四个方面,检察监督与监察监督均必须互相配合,才能有效实现二者的监督目标和任务。无论哪一方缺少另一方的配合,其监督的目标和任务都不可能有效实现。  

其次,检察监督和监察监督又是相互制约的。其制约主要表现在下述四个方面:其一,行使检察监督职责的检察人员必须接受监察机关的监督。因为行使检察监督职责的检察人员均是公职人员,而所有公职人员都必须接受监察监督。在全国建立的国家监察机关不同于以往的行政监察机关,行政监察只能对行政公职人员进行监督,而新的国家监察机关将被赋予对所有公职人员(包括国家检察机关的检察人员和国家审判机关的审判人员)进行监督的职权与职责;其二,监察机关在监察过程中实施涉及公民人身权和公民、法人、其他组织财产权的刑事侦查行为或刑事强制措施行为,如查封、扣押、冻结、搜查、留置等,必须接受检察机关的监督。监察机关在监察过程中实施的这些刑事侦查行为或刑事强制措施行为,过去和现在由公安机关实施时,必须根据《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》接受检察机关的监督。今后国家监察机关实施这些行为,当然同样应当接受检察监督;其三,监察机关在对检察人员依法履职行为进行监督检查过程中,可对其贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为和职务犯罪行为进行调查和直接作出处置决定。这里监察监督针对的检察人员“依法履职行为”当然包括检察人员依法履行检察监督职责的行为。此种监察监督显然是对检察监督的一种重要制约;其四,检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪的案件,依法应当进行审查,决定是否提起公诉。检察机关经审查,如认为监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪嫌疑人不构成犯罪或具有《刑事诉讼法》第十五条、第一百七十三条、第二百七十九条规定的情形,可以作出不起诉的决定,对于主要犯罪事实不清,证据不足的,可以退回监察机关补充侦查。检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪案件材料的此种审查监督,无疑是检察监督对监察监督的一种重要制约。  

   

三、检察职能与监察职能的不同  

第一,监督对象不同。从《改革试点决定》的规定来看,监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。无论“公职人员”的内涵和外延如何界定,至少可以确定的是,监察委员会的监督对象是自然人,而不是组织。检察院的监督对象则是国家机关,包括司法机关和行政机关。检察院的监督针对的是国家机关的行为,而非国家机关的工作人员。正如研究者所说,在现代国家政治权力结构中,立法权、行政权和司法权属于对事权,此次改革产生的监察权则属于对人权。监督对象即是责任主体,也就是相应法律后果的承担者。一旦公职人员存在腐败行为,则应由其本人承受国家监察委员会对其进行的调查和处置。而检察院发现法院的裁判和行政机关的作为或者不作为违法,则由法院或者行政机关来承担相应的法律后果,即重新审理案件或者作出相应的行政行为。  

第二,监督的范围不同。《改革试点决定》规定,监察委员会“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”。从这一规定可以看出,监察委员会监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。与之相应,监察监督的依据除了法律,还包括党规党纪和无形的道德规范。这说明监察监督遵循的是严格性原则,即对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。检察监督的范围则是法院的审判活动是否合法,刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,以及行政机关的行政执法行为是否合法。检察监督遵循的是有限性原则,只能对监督对象行为的合法性进行监督,而不应干预其合理性;当然,监督的依据也只能是法律,不包括党规党纪,更不包括道德规范。在行政检察监督方面,监督的范围应仅限于具体行政行为,要排除抽象行政行为。  

第三,监督方式不同。《改革试点决定》规定了监察委员会履行监督、调查、处置三项职权和可以采取的十二项相关措施。《改革试点决定》毕竟不是法律,因此有学者指出其确立的国家监察机关的监督权限和手段,大多过于抽象,尤其是“处置权有哪些处置形式,是否包括惩戒处分(记过、撤职、降职、开除等)和处理(如调离岗位、责令辞职、移交司法处理等)”。尽管这些问题最终有待出台我国《国家监察法》来予以解答,但是,现阶段仍然可以从《改革试点决定》的内容本身看出一些端倪。监察委员会对公职人员作出处置决定是在对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”进行调查之后。根据调查结果,处置决定可以分为两种:一种是“涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,另一种虽然没有单独规定,但是可以轻而易举的推断出来,即监察对象的行为已构成违法违纪,但尚未构成职务犯罪,对这种情况,则应由监察委员会自行处置。在监察委员会设立之前,对此类行为的处理方式包括党内纪律处分和行政处分。既然监察委员会全盘吸收了行政监察部门的职能,并且与纪委合署办公,显然也就一并接收了相应的监督方式。由此可以推知,对尚未构成犯罪的公职人员违法违纪行为,监察委员会可以直接作出相关处理决定,这种处置权是实体性的权力,而对涉嫌职务犯罪的监察对象行使的处置权多数情况下是程序性权力,不是最终的处理权。不过,检察机关的监督方式基本都是程序性的。检察院如果认为法院的判决或者裁定存在错误,其监督的方式是提起抗诉。只是,抗诉启动再审程序后,依然是由法院独立行使审判权对案件重新作出裁判。因此,有学者指出“检察机关的抗诉权在本质上只是一个改判建议权”。行政检察监督的方式则是通知相关机关纠正违法行为或者发出检察建议,以及提起行政公益诉讼。这些监督方式都是程序性的,即不能直接改变监督对象的行为结果。因此,可以将检察机关称为“程序性”的法律监督机关。检察监督的“程序性”除了体现在检察权必须依法定程序行使,更重要的就在于检察权的行使仅仅具有程序的意义,而不是具有终局和实体的意义。众所周知,我国检察制度的形成和发展受苏联检察制度和列宁检察思想的影响颇深,从列宁对检察院作为法律监督机关的解读即可看出其程序性的特点。列宁认为:“检察长的责任是使任何地方政权的任何决定都与法律不发生抵触,检察长必须仅仅从这一观点出发,对一切非法的决定提出抗议,但是他无权停止决定的执行。”  

第四,监督的阶段不同。根据《改革试点决定》,三个试点省市人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。可见,监察委员会的监督不仅包括对职务违法犯罪行为的事中监督和事后监督,还包括事前监督,也就是预防。这就意味着监察委员会对公职人员的监督不受时间限制,实行终身监督。中国共产党十八届四中全会明确提出建立重大行政决策终身责任追究制度,就体现了对行使公权力的人员实行终身监督的政策导向。中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出监察体制改革的最终目标是要“构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”,监察监督的终身性正是构建上述机制的必要条件。检察机关的监督通常是事后监督,无论是对法院的审判行为,还是对行政机关的执法行为,都是在监督对象的行为已经做出之后进行监督,在其他国家机关行使权力的行为作出之前,检察机关不得进行预先干预。即便是对行政机关不作为的监督,也是基于行政机关负有作为的法定义务而不履行,这种不作为已经构成了违法,因此检察机关督促其履行也属于事后监督。之所以存在监督阶段的不同,是因为监察监督的对象是自然人,而检察监督的对象是国家机关。从性质上讲,检察监督是一种国家权力对另一种国家权力的评价,在被监督的权力尚未行使之前即予以评价,就属于权力的越界,事实上会形成法律监督权对其他国家权力的不当干预。  

监察监督与检察监督的差异性恰好构成了二者的互补性,这是两者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。在尊重监察监督和检察监督各自特点的基础上进行具体制度设计,方能实现二者职能的良好衔接。  

   

四、完善检察机关行使法律监督权的法律制度之设想  

监察委员会成立以后,我国将形成一个新的、更全面的权力制约体系。在这个体系中,监察委员会和检察院各司其职,分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约。当然,有一个问题同样不容回避。检察机关被整合至监察委员会的职能向来被视为检察院的“牙齿”,也一直是检察监督能够得到被监督者充分尊重的“威慑力”。虽然检察机关作为法律监督机关的地位并未发生改变,同时“检察人必须树立正确的履职理念,法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑”,因此,在监察体制改革全面推行之后,检察监督制度的构成要素发生重大变化,迫切需要对检察机关行使监督权的法律制度加以完善。  

(一)修改《人民检察院组织法》抑或制定《检察监督法》  

制定《人民检察院法律监督法》,实际上是把检察职能从《人民检察院组织法》中分离出来,将检察制度与检察职能分别立法。一方面,将导致《人民检察院组织法》与《人民法院组织法》在体例上不一致,《人民法院组织法》在体例上作同样调整的需求并不强烈。全国人大立法程序复杂,进程比较漫长,不能满足当下推进检察监督工作的现实需要。第二,修改完善《人民检察院组织法》时机成熟,程序相对简化,是当下完善检察监督法律制度比较务实的立法模式。通过对检察制度和检察职能的法律制度进行整体自上而下设计架构,结合当下的检察体制改革,对检察机关组织体制、检察职能及其运行机制、保障机制进行全面修改,使修改后的组织法对规范检察工作、促进检察机关建设、保障检察监督职能提供体系化的法律依据,成为一部真正适应社会经济发展和全面依法治国新形势的的基本法。  

(二)明确法律责任,增强检察监督刚性  

目前理论和实践中争议最大的是检察建议监督方式的法律保障问题。检察建议作为检察机关行使“督促纠正权”的重要方式,实践中已经涵盖了诉讼监督、行政执法监督及社会治安综合治理等众多领域。对于实践中倍受诟病的检察建议的法律保障欠缺,刚性不足问题,笔者认为,人民检察院组织法修改时,应当在其中明确规定检察建议这种法律监督方式,确立检察建议的法律地位,并规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、异议的补救措施,无正当理由应当采纳。对于拒不采纳也不说明理由的,人民检察院可以对相关执法、司法活动行使调查权,发现公职人员存在违法违纪行为的及时移送监察机关。当然,增强检察建议的权威性和刚性,严格依法适用检察建议、确保检察建议质量也是立法中应该明确的方面。  

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